Activer l’emploi et les politiques sociales

Depuis quelques années, le terme d’activation a fait une entrée remarquée dans le langage des politiques sociales européenne, à telle enseigne que certains pays – tels la Belgique – n’hésitent pas à parler d’Etat social actif. Malgré un indéniable « effet de mode », la notion d’activation n’est toutefois pas une invention récente. Elle a déjà une longue histoire derrière elle. Elle est apparue, en matière d’emploi, dès les années 30-40, en Suède avant de donner lieu à une véritable stratégie d’activation au cours des années 50. Se diffusant à la Finlande et au Danemark, cette notion s’est progressivement introduite dans le vocabulaire politique international. A partir des années 90, l’OCDE a fortement préconisé le passage de dépenses qualifiées de « passives » vers des politiques actives de l’emploi. Distinction contestable s’il en est (Gautié, 1998), consistant à passer de politiques indemnisatrices (à savoir, des politiques visant à indemniser la perte d’emploi, voire le non-emploi par le versement d’allocations) à des mesures présentées, par contraste, comme « actives », à savoir : orientées vers le retour (ou l’accès) à l’emploi 1. En Belgique, la notion d’Etat social actif a fait une entrée remarquée dans le discours politique lors de la formation d’une majorité arc-en-ciel (libérale-socialiste et écologiste) en 1999.

Dans le contexte d’activation des politiques sociales que nous connaissons aujourd’hui, le terme « activer » recouvre au moins trois significations. La première renvoie à l’activation des dépenses publiques par le biais de financements, de formations, de programmes d’accompagnement et de guidance, de mesures destinées à des publics cibles, de contractualisation des allocations, etc. La seconde relève de l’activation des dispositifs mêmes. Elle repose sur l’activation des réseaux et des professionnels. La troisième porte sur l’activation des bénéficiaires. Il revient dorénavant à ces derniers de s’impliquer dans des démarches d’insertion et d’intégration.

Il faut cependant insister sur un constat largement commenté. C’est précisément auprès des publics les plus fragilisés que les pressions à l’activation ont été les plus fortes. Dans un contexte économique de réduction des dépenses publiques, le choix politique fut de miser sur une relance de l’emploi et de privilégier des interventions publiques ciblées sur les plus nécessiteux.

Les effets de ces dispositifs d’activation ont été largement étudiés. L’intervention croissante des politiques publiques sur le marché du travail a généré de multiples effets dont deux ont été particulièrement soulignés. Tout d’abord, elle a signifié un accroissement sensible de l’instabilité de l’emploi. Robert Castel a ainsi relevé que si le nombre de contrats « a-typiques » de travail est encore actuellement minoritaire, en terme de flux, leur proportion ne cesse de croître en France (plus de 70% des nouveaux contrats). Si cette tendance devait s’affirmer au cours des prochaines années, il n’y aurait guère plus de sens à parler d’« emplois a-typiques », la norme du « précariat » tendant désormais à caractériser davantage l’ensemble de notre régime de salariat. Un second enseignement mérite d’être souligné. Le développement des nouvelles politiques d’emploi a également été synonyme de repérage de populations spécifiques faisant l’objet d’un ciblage psychosociologique. Cette stigmatisation des personnes sans-emploi a profondément entamé leur confiance en elles-mêmes. Si les dispositifs insertionnels ont contribué à rendre au domaine professionnel une importance accrue, ils ont également alimenté un sentiment de honte auprès des publics les plus fragilisés, d’humiliation contenue pouvant conduire à des réactions de désengagement et d’isolement.
Cette évolution vers une activation des politiques sociales n’a pas répondu à une politique d’ensemble. Au sein de nombreux pays européens, elle s’est plutôt inscrite dans une politique du « coup par coup ». Mais à force de petits pas, ces différentes mesures ont contribué à l’avènement d’un nouveau régime de politiques sociales, régime différent du précédent, alors caractérisé par l’octroi de protections fondées sur le travail. Au régime précédent, à vocation universaliste et égalitaire, serait ainsi venu s’adjoindre un nouveau régime à vocation particulariste et incitative cherchant à s’appuyer sur des mesures de discriminations positives, des prestations ciblées (et non uniformes) à partir de besoins sociaux spécifiques, de formules d’interventions décentralisées, décloisonnées, transversales, misant sur le partenariat, la mobilisation des réseaux de proximité des bénéficiaires et de ceux des intervenants professionnels.

Face au maintien persistant de zones de « précariat », on peut toutefois s’interroger sur la récente structuration de l’emploi et sa capacité à pouvoir assurer un socle stable de droits et de protections sociales.

Promouvoir des emplois peu sécurisés, peu rémunérés, soumis aux aléas du marché et des aides publiques, c’est bien sûr faire un choix. C’est parier sur le fait que peu vaut mieux que pire. Qu’il vaut mieux un emploi, même à temps partiel, même mal rémunéré, que pas d’emploi du tout. C’est là un choix politique posé par la plupart des pays européens.

1 On établit ainsi une distinction entre des politiques dites « passives » correspondant à des dépenses d’indemnisation et des politiques actives misant sur le retour à l’emploi. Parmi ces dernières (selon l’OCDE), les mesures les plus courantes sont : les mesures de placement, les programmes d’accompagnement et de guidance ; la formation professionnelle des travailleurs et des chômeurs adultes ; les mesures en faveur des jeunes ; les mesures d’aide à l’embauche ; les mesures d’aide en faveur des handicapés.

La société du travail sur Soi

Insistons encore sur un point. Ces politiques européennes d’activation ayant misé sur l’intégration par le travail ne sont pas « bonnes » ou « mauvaises » en soi. Leur véritable légitimité tient à leur capacité à offrir autre chose que des emplois sans perspective. L’enjeu est de créer les conditions d’une garantie d’un meilleur bien-être 1. Ce sans quoi, ces politiques risquent de n’être qu’un miroir aux alouettes. Tout l’enjeu actuel de l’activation se situe bien là.

D’une manière générale, l’instabilité de l’emploi a considérablement augmenté au cours de ces dernières années. L’emploi est devenu plus mobile, plus fragmenté, reposant sur une succession de statuts différents et de périodes de transition. A cette fragmentation du marché du travail a correspondu une évolution considérable de l’ensemble de nos politiques sociales. Celles-ci ont connu un mouvement d’infléchissement vers davantage de particularisation des relations sociales et d’individualisation. Ainsi, si elle permet de mettre en exergue l’ampleur du problème, la question de l’emploi ne fait pas figure d’unique terrain d’expression de ces politiques d’activation. Ainsi que nous l’avons postulé dans Le travail sur Soi2, on peut avancer que la notion d’activation s’est étendue à d’autres champs tels que la santé, les retraites, le socio-pénal, les politiques de la ville, l’aide à la jeunesse, l’aide aux personnes handicapées, l’enseignement, etc.

Avec le développement de ces nouvelles politiques incitatives, l’individu se verrait invité à entreprendre un véritable travail sur Soi, annonciateur de nouvelles formes de construction du sujet. Mais un sujet profondément inquiet, fragilisé par la dégradation du marché du travail et de la situation internationale. Tout en misant sur l’autonomie et sur la contractualisation, les nouveaux dispositifs d’aide et d’intervention sollicitent l’implication des bénéficiaires. Ce faisant, ils contribuent à reporter pour part le poids de la responsabilité sur les personnes elles-mêmes. Il appartient ainsi à tout un chacun de « faire en sorte que » ou de « mettre des choses en place » face à la menace du risque ou face au destin qui les accable. Nous serions en quelque sorte tous responsables face au chômage, face à la maladie, face à l’échec scolaire et aux aléas de la vie. Il nous appartiendrait de gérer notre propre vie. Aussi tout échec peut-il être entendu comme un échec potentiel de l’individu. « Vous êtes au chômage ? Vous n’avez donc pas suffisamment travaillé votre employabilité ! », « Vous subissez un échec scolaire ? Vous n’avez pas suffisamment appris à apprendre ! ». Tout en se centrant davantage sur les individus, les nouvelles politiques sociales se distinguent moins par les réponses qu’elles apportent aux problèmes posés (santé, logement, revenu) que par les ressources (aide, écoute, accompagnement, etc) qu’elles mettent à la disposition des individus afin qu’ils découvrent les réponses par eux-mêmes. Ces derniers doivent dorénavant faire preuve de leurs capacités morales et relationnelles à mobiliser ces différentes ressources.

Tout un travail sur les personnes se développerait désormais à partir de la mise sur pied d’institutions destinées à orienter l’individu dans cette tâche. Ainsi, loin d’être livré aux seules lois omnipotentes du marché, l’individu serait accompagné par de nouvelles politiques publiques destinées à l’aider dans le plein déploiement de lui-même. Ce travail se mettrait en place dans toute une série de dispositifs institutionnels, selon multiples déclinaisons synonymes de « travailler sur Soi » : travailler son employabilité pour éviter le piège du chômage, apprendre à apprendre pour parer à l’échec scolaire, se médicaliser ou s’éduquer à la santé pour éviter la maladie, entreprendre une seconde carrière pour répondre aux formes de retrait social entraînées par la mise à la retraite, se sensibiliser au droit (judiciarisation) et être à même d’en suivre les procédures, se former de manière continue, s’activer, s’insérer, développer du projet, etc.

On assisterait ainsi au développement de tout un secteur de l’intermédiation appuyé sur des dispositifs d’engagement des usagers destinés à inscrire ceux-ci dans des interactions multiples, à « produire du social », en somme, tout en cherchant à créer du réseau, du lien.

1 BARBIER J.-Cl., « Qualité et flexibilité de l’emploi en Europe : de nouveaux risques » in GUILLEMARD A.-M. (éd.), Où va la protection sociale ?, Paris, Presses Universitaires de France, 2008, p. 77.

2 VRANCKEN D. et MACQUET C., Le travail sur Soi. Vers une psychologisation de la société ?, Paris, Belin, 2006.

1. L’Agence : une régulation publique foncièrement libérale

2. Les années 1980 et la thématique de la société des risques

3. Un enjeu libéral - mais aussi républicain - revisité

1.L’Agence : une régulation publique foncièrement libérale [haut de page]

Définir ce qu’est une agence n’est en aucun cas une opération intellectuelle facile ; bien au contraire, c’est plutôt un constat général d’hétérogénéité qui domine en ce domaine. Hétérogénéité géographique ou territoriale tout d’abord, s’il fallait mettre en comparaison le cas de la France et celui des Etats-Unis ou de la Grande Bretagne par exemple. Hétérogénéité dans le temps ensuite, en ce sens que si la création des premières agences date du début du vingtième siècle pour les Etats-Unis, cette forme institutionnelle d’action publique prolifère véritablement dans la plupart des pays développés depuis les années 1980. Enfin, hétérogénéité selon l’objet de préoccupation auquel l’action d’une agence est dédicacée. Envisageons le critère géographique en premier lieu et cela en contrastant les Etats-Unis et la France. Dans le cas de la France, il semble bien que le terme d’agence a été utilisé pour la première fois en 1962 avec la constitution de l’ « Agence de défense des biens et des intérêts des rapatriés » ; mais si, depuis cette époque, leur nombre est allé croissant, de nos jours, ni le droit administratif ni la science administrative n’ont élaboré un concept juridique explicite pour rendre compte de cette forme institutionnelle. En France, cette dernière reste traversée par une forte tension : tension entre, d’une part, une volonté et bien souvent une nécessité, pour les pouvoirs publics d’agir vite, dans l’urgence - comme avec le sort des français et des françaises rapatriés des anciennes colonies - et, d’autre part, éviter que l’action publique développée par les agences vienne concurrencer ou supplanter durablement celle des institutions publiques classiques telles que les ministères. Dans ce contexte donc, « agence » rime ainsi bien souvent avec « souci d’efficacité » d’une part mais aussi et dans le même temps avec « mesure d’exception ». Du côté étatsunien, l’utilisation de la forme institutionnelle « agence » remonte à la création, en 1906, de la Pure Food and Drugs Administration en matière de denrées alimentaires et de médicaments. (Dans la foulée, une grande variété d’autres agences seront mises sur pieds telles que par exemple les Centers for Desaese Control and Prevention dans le domaine de la santé publique.) Comme dans le cas français de 1962, ici, le point de départ du processus qui remonte à 1906 est l’urgence, mais aussi le véritable tollé dans l’opinion publique américaine de l’époque en regard d’un manque criant de régulation du marché des denrées alimentaires et des médicaments. Cela étant, dans le cas des Etats-Unis, la formule de l’agence a ceci de remarquable qu’elle s’est développée au point d’être pensée comme la « quatrième branche » de l’action publique et d’être, de manière idéal-typique, au cœur même des processus de régulation socio-économique. Dans le modèle libéral nord-américain, le pouvoir d’action de l’exécutif, en particulier, est considéré avec beaucoup de prudence par l’ensemble du spectre politique ; en fait, il est soupçonné a priori d’incarner une menace potentielle pour les libertés civiles, pour le fonctionnement de la société civile. Les agences fédérales se déclinent ainsi de nos jours dans l’arsenal juridique selon des expressions telles que agencies, boards et autres commissions qui se caractérisent par leur autonomie forte à l’égard des trois autres piliers classiques de l’exercice du pouvoir démocratique. Il y est question de agencies for the maintenance of the Union – telle que la CIA ou le FBI en matière de sécurité ; de redistributive agencies, avec les organismes de sécurité sociale ; de regulatory agencies en matière de sécurité alimentaire ou de santé publique…Ce sont là des quasi-ministères par l’effet des diverses délégations de pouvoir accordées par le Congrès ; et ces agences rendent des comptes devant lui plutôt que devant le corps électoral. D’un point de vue critique cette fois, et ce dès les années 1950-1960, certains observateurs ont soulignés le risque de « capture » des agences par les acteurs qu’elles sont chargées de réguler. Ainsi, dès 1955, Marver Bernstein développe une théorie fondée sur un modèle biologique de naissance, croissance et déclin des agences.Cette théorie du « cycle de vie » des agences distingue plusieurs phases : l’agence est créée, souvent en réaction à la perception d’un problème ou d’une crise, avec un fort soutien politique et de grandes attentes de la part de l’opinion ; puis l’attention et le soutien politiques faiblissent et des relations de coopération entre régulateurs et régulés se développent jusqu’à ce que l’agence identifie les intérêts de ces derniers aux siens. Quelques années plus tard, cette théorie alimentera la crainte d’une perversion de l’idéal libéral de l’action publique de régulation et elle donnera naissance à l’expression interest-group liberalism (Besançon, 2004). Demeure cependant qu’à partir des années 1980, c’est cette forme institutionnelle de régulation libérale qui sera prônée, par exemple en Grande Bretagne, par les formations politiques dites néolibérales.

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2.Les années 1980 et la thématique de la société des risques [haut de page]

Pour l’ensemble des pays de l’OCDE, les années 1980 seront celles de la prolifération de la forme institutionnelle de l’agence, de l’agence conçue comme capacité de régulation dans les matières socio-économiques et technologiques. Trois lignes de force, à tout le moins, doivent être mentionnées ici afin de saisir cette nouveauté.

La première ligne de force se situe au cœur de certaines politiques néolibérales nationales comme avec l’exemple des réformes voulues en Grande Bretagne par l’équipe de son premier ministre Mme Margaret Thatcher. Son programme intitulé « Next Steps » promeut la mise en place d’ « executive agencies » en matière de politiques publiques. Politiquement volontariste, ce programme vise à dégrossir les administrations classiques en place, jugées pléthoriques, peu efficaces et bureaucratisées. Dans le domaine de l’administration de la santé ou encore de l’éducation ou de l’aide sociale, des pans entiers des anciens ministères – ainsi qu’une bonne partie de leurs effectifs humains - sont transférés vers des agences ad hoc.

Au sein même de l’espace européen en construction, des idées managériales nouvelles – le New Public Management – se répandent d’autant plus aisément qu’elles semblent représenter le nécessaire impetus à l’organisation de capacités régulatrices propres à l’Union Européenne et ceci « en amont » des législations nationales.

Une troisième ligne de force s’est imposée à tous les pays développés. Cette ligne de force n’a été voulue par personne, elle n’est le fruit d’aucune volonté idéologique délibérée ou d’aucune stratégie professionnelle clairement identifiée ; mais elle est plutôt une « conséquence inattendue » (une unespected consequence selon le vocable de Robert K. Merton) du développement sociotechnique endogène des Etats concernés : l’émergence d’une société des risques. L’ouvrage du sociologue allemand Ulrich Beck, publié en 1986, Risikogsellschaft (Frankfurt/Main, Suhrkamp Verlag ; « La société du risque » pour l’édition française bien plus tardive) est incontournable en cette matière. A l’envi, U. Beck y dresse le tableau de la transformation des sociétés « Modernes », caractérisées tout à la fois par leur foi dans les vertus émancipatrices du progrès technologique, par le plein emploi que permettait le régime économique de l’époque des « Trente Glorieuses » et par des politiques sociales assurancielles protégeant les individus d’un danger (de santé, d’inactivité salariale), en des sociétés « Postmodernes », caractérisées par une prolifération de risques (de santé, d’inactivité salariale) générés par ces mêmes progrès technologiques. A l’exemple phare de l’industrie nucléaire se sont ajoutés sous sa plume d’autres innovations risquées telles que le téléphone portable, les cyberaddictions, mais aussi et tout aussi bien les innovations pharmaceutiques en matière de contraception, mettant la question de la procréation « en dehors » de l’institution du mariage… Le constat général d’U. Beck peut être exprimé de cette façon : l’une des préoccupations centrales des sociétés « Modernes » était d’éliminer les dangers ; mais les progrès sociotechniques imaginés pour cela ont induit une prolifération de risques, risques avec lesquels tant la collectivité que les individus singuliers doivent à présent composer. Son constat repose en fait sur l’élucidation d’un profond paradoxe : les individus singuliers sont sortis des « Trente Glorieuses » mieux équipés, mieux légitimés afin d’amplifier leur autonomie personnelle mais dans le même temps ce mouvement d’autonomisation croissante charrie avec lui des risques inattendus (d’inactivité voire d’absence de possibilité d’employabilité, de solitude relationnelle, d’errance, de maladie,…). C’est cette « société du risque » et de la prise de risques qui, au niveau macrosociétal appelle de nouvelles régulations – à l’exemple de la propagation du virus HIV au travers du choix d’un style de vie particulier, s’ajoutent la crise de « la vache folle » ou encore celle, en France, « de la canicule de l’été 2003 » et la question de la régulation entre les générations âgées et plus jeunes - ; et c’est aussi cette « société du risque » qui, au niveau microsociétal, au niveau des individus singuliers, appelle de nouvelles capacités subjectives à gérer les risques. Ainsi le sociologue anglais Anthony Giddens, dans la foulée des travaux sur la société du risque, en arrive-t-il à considérer l’individu à l’instar d’une personal agency (Giddens, 1992). L’individu réflexif dont traite ainsi A. Giddens n’est en rien l’équivalent d’une découverte historique datée et sans doute que les individus ont été peu ou prou réflexifs à toutes les époques de l’aventure humaine ; cela étant, l’individu se comprenant comme sa propre agency dans le décours de son existence singulière est sans guère de doute le modèle idéal-typique du psychique de notre temps, la typification de la psychologie de l’individu ayant le plus d’affinité élective - pour encore paraphraser Max Weber - avec nos sociétés contemporaines…

[à propos de la société du risque, voir le Chapitre 3 de la ressource La société à l’aube du XXIème siècl e de Jean-Yves Trépos, en ligne ]

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3.Un enjeu libéral - mais aussi républicain - revisité [haut de page]

Pour un certain libéralisme (quelque peu radical il est vrai et avec lequel, disons-le tout de suite, l’Europe est peu familiarisée), la société libérale n’incarne guère de vertus ; certes, elle prône l’organisation d’une société juste mais elle laisse plutôt à chacun et à chacune la liberté de définir ce qu’est une vie bonne. Seule la République, pourrait-on être portés à croire, se donne comme challenge tout à la fois d’organiser une société juste et de faire émerger, démocratiquement espère-t-on, le sens collectif d’une vie bonne (mais cette velléité républicaine « universalisante » peut bien entendu parfois se faire antilibérale, ne serait-ce qu’en jouant sur la loi des nombres : une majorité contre ses minorités). L’opposition entre « autonomisation des individus » et « sécurisation de l’espace public » est entre autres fréquemment le reflet de cette tension entre le libéralisme et le républicanisme et sans guère de doute est-il déjà possible de retrouver cette tension à l’œuvre dans le fonctionnement des agences contemporaines, particulièrement dans celui des agences dédicacées aux « microdécisions » individuelles. Cela étant les agences – et, encore une fois, tout particulièrement les agences qui traitent de la régulation des choix de vie des individus – sont des espaces communicationnels, de rencontres dialogiques, comme jamais d’autres instances de régulation ne se sont montrées capables par le passé. L’un des enjeux – tant libéral que républicain – pour ces agences sera sans doute dans le futur proche de confectionner des méthodologies de la régulation permettant une mise sous tension, sereine, équilibrée de ces deux pôles. C’est entre autres à ce projet que nous invitent les travaux les plus récents développés au sein de l’Ecole de Francfort par Axel Honneth et l’évocation des « politiques de la reconnaissance » (Honneth, 2005).

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